İdari Yargı Yetkisinin Sınırı

T.C. Anayasasının 125. maddesinde, “Yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.” hükmüne yer verilmiştir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2 nci maddesinin fıkrasında, “İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin taktir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.” hükmü yer almaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2 nci maddesinin 2 nci fıkrasında, İdari yargı yetkisi sınırlandırılmış olup bu sınırlandırmalar şu şekildedir.

İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır.

İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar,

İdari mahkemeler, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esasla­ra uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak biçimde karar veremezler.

İdari mahkemeler, idari eylem ve işlem niteliğinde karar veremezler.

İdari mahkemeler, idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.

HUKUKA UYGUNLUK

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2 nci maddesinin 2 nci fık­rasına göre idari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. Bu yasaya göre mahkemelerin birinci denetim sınırı hu­kuka uygunluktur.

İdari yargı yeri idari eylem veya işlemi hukuki olarak denetlerken denetimin kapsamı o idare eylem veya işlemin hukuka uygunluğu ile sınırlı tutması gerekmek­tedir. Dolaysıyla yerindelik denetimi yapılamaz. Bir işlemin hukuka aykırı olduğu sonucuna varılması halinde iptal kararı verilerek davanın sonlandırılması gerekir.

Bir işlemin iptali istemiyle açılan davada hukuka uygunluk denetimi, o işlemin unsurlarının hukuka uygun olup olmadığını incelenmesi ile yapılmaktadır. İşlemin yetki, şekil, sebep, konu ve amaç unsurlarından herhangi birinde hukuka aykırılık nedeni bulunmamakta ise davanın reddedilmesi gerekir. Bu unsurlardan herhangi birinde hukuka aykırılık bulunmamakta iken hukuka uygunluk denetimi terk edile­rek yerindelik denetimine geçilmesi ve o işlemin tesis edilmesinin örneğin ekono­miye zarar getireceği gerekçesiyle iptal edilmesi mümkün değildir.

Bu ilkeleri; yasama, yürütme ve yargı organlarını bağlayan temel hukuk kuralları olmasının yanında, hukuk devleti ilkesinin ve Anayasa’nın 11. maddesi hükmünün do­ğal sonucudur.

Anayasanın 70. maddesinde öngörülen “görevin gerektirdiği niteliklerin” hiç kuşkusuz sübjektif değerlendirmelerle değil, objektif, genel ve gayri şahsi nitelikteki kurallarla belir­lenmesi gerekir. Her görevin gerektirdiği nitelikler, devlet memurları için 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48. maddesinde, bu kanun kapsamı dışında kalanlar içinde özel yasalarıyla veya yönetmelikleriyle belirlenmiştir. Adıgeçen Kanunun 48. maddesinde devlet memurluğuna alınmanın genel şartlar tek tek sayılmış, özel şartlar ise;

1. Hizmet göreceği sınıf için yasada belirtilen öğretim ve eğitim kurulularından birin­den diploma almış olmak,
2. Kurumların özel kanun veya diğer mevzuatında aranan şartları taşımak olarak açıklanmıştır.

Davacının atanmak istediği Milli Eğitim Bakanlığı Müfettiş Yardımcılığı için; 3.10.1993 gün ve 21717 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin “Müfettiş Yardımcılığı Giriş Sınavına Katılacaklarda Aranan Nitelikler” başlıklı 17/c maddesinde; “sicili ile yapılacak incele­me sonunda tutum ve davranışları yönünden müfettiş yardımcılığına alınmasına engel hali bulunmamak” kuralına yer verilmiştir.

YÜRÜTME GÖREVİNİN KISITLANMAMASI

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2’nci maddesinin l’inci fık­rasının (a) bendinde, iptal davaları; idari işlemler hakkında yetki şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.

Anayasanın 125’inci maddesinin dördüncü fıkrası ile 2577 sayılı İdari Yar­gılama Usulü Kanunu’nun 2’nci maddesinin 2’nci fıkrasına göre de; idari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari işlemler üzerindeki hukuka uygunluk denetimi ise, hukuka aykırı görülme­si halinde işlemin iptali; uygun görülmesi halinde de, davanın reddi yolunda karar alınmasını gerektiren bir yargısal denetim türüdür. Bu denetim sonucu, idari işlemin (kısmen ya da tamamen) iptali yolunda verilen kararın gereklerine uygun yeni işlemin tesisi, İdari Rejim kuralları ve İdari Yargılama Usulü Kanu­nu’nun 28’inci maddesi çerçevesinde, idareye ait bir yetkidir.

Tanımdan da anlaşılacağı gibi, davanın konusu, idari işlemin bizzat kendi­sidir. Amaç, hukuka aykırı olarak nitelendirilen dava konusu idari işlemin geç­mişe etkili olarak, hukuk düzeninden çıkarılmasının sağlanmasıdır. Bu etkinin yaratılması bakımından, verilen kararlar hiçbir zaman “idarece şu yolda işlem yapılmalı veya şu hususlar da gözönünde bulundurulmalı” şeklinde, talimat niteliğinde olamaz. Zira, yargı yerlerince idareye bu tür talimat verilmesi, Kuv­vetler Ayrılığı İlkesi tarafından yasaklanmıştır.

İdari yargı denetiminin açıklanan gerekleri dışına çıkılarak, işlemi yargıla­nan idarenin yapması gereken konusunda talimat niteliği taşıyan hüküm kurul­ması, İdari Yargının iki yüzyıllık geçmişinin kazanımı olan, yargı kararıyla idareye talimat verilemeyeceği yolundaki kurala aykırı olduğu gibi; Anayasanın ve İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun, yukarıda sözü edilen, maddelerinde idari yargıç için getirilmiş olan yasaklamalara da aykırıdır.

Bu nedenle, yargı yerince, davaya konu edilen işlem hukuka aykırı bulu­nursa işlemin iptaline, hukuka uygun bulunursa davanın reddine, işlemin kıs­men hukuka aykırı olduğunun tespiti halinde ise, işlemin hukuka aykırı bulunan kısmının iptaline karar verilir.

İDARİ EYLEM VE İŞLEM NİTELİĞİNDE KARAR VERİLEMEMESİ

2577 sayılı Yasanın 2. maddesinin 2. bendinde, idari yargı yetkisinin idari eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu, idare mahkemelerinin yerindelik denetimi yapamayacakları, yürütme görevinin ka­nunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlaya­cak idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremeyecekleri öngörülmüştür.

Bu durumda yargı kararıyla idarenin yasayla esas olarak öngörülmemiş bir konuda işlem ve eylem yapmaya zorlanması olanağı bulunmamaktadır.

İdarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde idareyi zorlamak hukuken mümkün değildir.

İdari yargı yerleri dava konusu yapılan idari işlem veya eylemin hukuk ku­rallarına uygunluğunu denetlemekle yükümlü olduklarından, idarenin yapmadı­ğı bir işlem hakkında karar vermelerinin, yargı yetkisinin sınırının aşılması so­nucunu doğurur.

İdari yargı yerlerince resen inceleme yetkisinin gereği olarak yapılan araş­tırma ve incelemelerin idari yargı yetkisinin kullanımına ve 2577 sayılı yasanır. 2. maddesinin ikinci fıkrasıyla getirilen sınırlamaya aykırı olmaması gerekir.

İdare mahkemesince, idare yerine geçerek para cezası miktarını belirlemek suretiyle karar verilmesi uygun değildir.

İdarelerin belirli bir kamu hizmetinin etkili ve verimli bir biçimde yürütülme­si, kamu yararının daha somut bir biçimde ortaya konulması için, birden çok seçe­nekten birisini tercihte takdir yetkisiyle donatıldıkları durumda, idari yargı organlarının idareyi bu seçeneklerden birisini tercihe zorlayacak ya da belirli bir yönde işlem veya eylem tesisine zorunlu kılacak biçimde yargı kararı veremezler.

Özetle, idari yargıda işlemin hukuka uygun olup olmadığı denetlenir. Eğer işlem hukuka uygun değilse iptal edilir. İptal kararı verilirken yeni tesis edilecek işlemi şu şekilde yapın anlamına gelecek ifadeye yer verilmez. Yeni işlemin nasıl yapılacağına idare karar verir.

TAKDİR YETKİSİ

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 125. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun de­netimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.” kuralına yer verilmiş, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası’nın 2. maddesinin (2) numa­ralı fıkrasında da, “İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygun­luğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler, yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.” kuralı getirilmiştir.

Belirtilen Anayasa ve yasa kurallarına göre, idari yargı yerlerinin, idari iş­lemler üzerindeki yargısal denetimi, bu işlemlerin hukuka uygunluklarının sap­tanmasından ibarettir. Bu denetim, idarelere yapacakları eylem ve işlemler ba­kımından takdir yetkisi tanınan kimi durumlarda, bu yetkinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının, nesnel davranılıp davranılmadığının belirlenmesi ile sınırlı olmaktadır.

CUMHURBAŞKANLIĞI İŞLEMLERİ

2709 sayılı T.C. Anayasası’nın 105. maddesinde, Cumhurbaşkanının, Ana­yasa ve diğer yasalarda, Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki tüm kararlarının, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanacağı, bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakanın sorumlu olduğu, Cumhurbaşkanının doğrudan imzaladığı karar ve emirler aley­hine Anayasa Mahkemesi dahil, yargı yerlerine başvurulamayacağı, 125. mad­desinin ikinci fıkrasında da, Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemlerin yargı denetimi dışında olduğu kurallarına yer verilmiştir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası’nın 2. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da aynı yönde bir kurala yer verilerek, Cumhurbaşkanının doğrudan doğruya yaptığı işlemlerin idari yargı denetimi dışında olduğu belirtilmiştir.

Buna göre, Cumhurbaşkanının, tüm işlemleri değil, yalnızca tek başına (doğ­rudan doğruya) yaptığı işlemler yargı denetimi dışında tutulmuştur. Cumhurbaşka­nının, başka organ ya da kurumlarm katkıları sonucu oluşturduğu, dolayısıyla yuka­rıda belirtilen nitelikleri taşımayan işlemleri yargı denetimine tabi olacağı açıktır.

HÂKİMLER ve SAVCILAR YÜKSEK KURULU KARARLARI

2709 sayılı T.C. Anayasası’nın “Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu” başlıklı 159. maddesinin 3. fıkrasında, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun; adli ve idari yargı hâkim ve savcılarını mesleğe kabul etme, atama ve nakletme, geçici yetki verme, yükselme ve birinci sınıfa ayırma, kadro dağıtma, meslekte kalmaları uygun görülmeyenler hakkında karar verme, disiplin cezası verme, görevden uzaklaştırma işlemlerini yapacağı hükme bağlanmış, 4. fıkrasında, Kurul kararlarına karşı yargı merciilerine başvurulamayacağı kuralına yer verilmiştir.

Eğer Kurul görev ve yetkisinde olmayan bir konuda karar almış ise ancak bu halde söz konusu davanın esasının idari yargıda incelenmesi mümkün bulunmakta aksi halde, yukarıda belirtildiği üzere Kurulun yetkili ve görevli oldu­ğu konularda aldığı kararlara karşı Anayasa hükmü ile yargı yolu kapatılmış olduğundan, bu kararlara karşı açılan davalarda idari yargı yerince davanın esa­sının incelenmesi olanağı bulunmamaktadır.

Bu nedenle, öncelikle Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu kararına karşı dava açıldığında, davaya konu olan işlemin Kurulun görev ve yetkisi içinde alınıp alınmadığının tespiti gereklidir.

Örneğin, hâkim veya savcının yükselmesi ile ilgili kararı dava konusu edil­diğinde davanın konusu olan işlemin Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu’nun görevleri arasında olup olmadığı incelenecektir. Anayasanın 159 maddesi 3. fıkrasında adli ve idari yargı hâkim ve savcılarının “yükselme” işlemlerini yap­maya Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun yetkili olduğu hükme bağlan­mış, 2461 sayılı Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Kanununun 4. maddesi­nin 3. bendinde Anayasa hükmüne parelel düzenleme yapılarak anılan madde­nin 3/d bendinde, hâkim ve savcıların “her türlü yükselme ve birinci sınıfa ayırma” işlemlerini yapmaya Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun görevli olduğu hükmüne yer verilmiş, 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanununun 15. maddesinin 1. fıkrasında Hâkimlik ve Savcılık mesleğinin, üçüncü sınıf, ikinci sınıf, birinci sınıfa ayrılmış ve birinci sınıf olmak üzere dört sınıfa ayrılacağı, 25.6.1992 gün ve 3825 sayılı Yasa ile eklenen 3. fıkrasında, birinci sınıfa ayrıl­mış, bu sınıfa ayrıldığı tarihten itibaren de meslekte 6 yılını doldurmuş, Yargı­tay ve Danıştay Üyeliklerine seçilme hakkını da yitirmemiş olan Hâkim ve Sav­cıların birinci sınıf olacakları düzenlenmiş bulunmaktadır.

Böyle olunca hâkim veya savcının yükselmesi ile bununla ilgili ilke karar­ları anılan Kurulun görev ve yetkileri arasında olduğundan bu yönde alman kararlara karşı açılan davanın yukarıda sözü edilen hüküm uyarınca incelenmesi mümkün değildir.

Anayasanın 159/4 maddesinde, kurulun görev ve yetkisi içerisinde aldığı “kurul kararlarına karşı yargı mercilerine başvurulamaz” hükmüne yer verildi­ğinden bu hükümle Kurulca alınan gerek düzenleyici nitelikte gerekse bireysel nitelikteki görevi dahilindeki işlemlere karşı dava yolu kapatılmış bulunduğundan anılan Yasa hükmü uyarınca Kurulca alınan ilke kararının iptali istemiyle açılan davanın esasının incelenme imkanı bulunmamaktadır.

Anayasanın 159/4 maddesinde yer alan hüküm uyarınca Hâkimler ve Sav­cılar Yüksek Kurulu’nun adli ve idari yargı hakim ve savcılarını mesleğe kabul etme, atama ve nakletme, geçici yetki verme, yükselme ve birinci sınıfa ayırma, kadro dağıtma, meslekte kalmaları uygun görülmeyenler hakkında karar verme, disiplin cezası verme, görevden uzaklaştırma ile ilgili karaları, bu konulara ilişkin ilke kararları hakkında yargı mercilerine başvurulamayacağından, bu karar­lara karşı iptal davası açılamayacağı gibi tam yargı davası da açılamaz. Çünkü tam yargı davası da yargı merciine başvurularak gerçekleştiğinden Kurul karar­ları nedeniyle tazminat davası açılması mümkün değildir.

İç hukuk açısından durum böyle olmakla birlikte, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu kararının kesinleşmesi yani itiraz üzerine verilen kararın tebliğ tarihinden itibaren altı ay içinde Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine başvuru mümkündür. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin son zamanlarda verdiği ka­rarlarına göre Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunca verilen disiplin kararlan dahil tüm kararlarına karşı yapılan başvurular İncelenmektedir.

2709 sayılı T.C. Anayasasının “Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu” başlıklı 159 maddesinin 3. fıkrasında, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun; adli ve idari sargı hakim ve savcılarını mesleğe kabul etme, atama ve nakletme, geçici yetki verme, yükselme ve birinci sınıfa ayırma, kadro dağıtma, meslekte kalmaları uygun görülmeyenler hakkında karar verme, disiplin cezası verme, görevden uzaklaştırma işlemlerini yapaca­ğı hükme bağlanmış, 4. fıkrasında, Kurul kararlarına karşı yargı merciilerine başvurulamayacağı kuralına yer verilmiştir.

Anayasanın yukarıda yer verilen 159. maddesi ile Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Kararlarına karşı yargı yolu kapatılmış olup, kurulun kendi görev alanı içinde ve yasalarla verilmiş yetkisini kullanarak almış olduğu kararlara karşı açılan davaların yargı mercilerince incelenme kabiliyeti bulunmamaktadır.

Bu genel saptama karşısında davaya bakıldığında, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunca alınan ilke kararı dava konusu yapıldığından, öncelikle davaya konu olan ilke kararının Kurulun görev ve yetkisi dahilinde alınıp alınmadığının tespiti gerekmektedir. Eğer Kurul görev ve yetkisinde olmayan bir konuda karar almış ise ancak bu halde söz konusu davanın esasının idari yargıda incelenmesi mümkün bulunmakta aksi halde, yukarıda belirtildiği üzere Kurulun yetkili ve görevli olduğu konularda aldığı kararlara karşı Anayasa hükmü ile yargı yolu kapatılmış olduğundan, bu kararlara karşı açılan davalarda idari yargı yerince davanın esasının incelenmesi olanağı bulunmamaktadır.

Bu nedenle, öncelikle davaya konu olan ilke kararının Kurulun görev ve yetkisi içinde alınıp alınmadığının tespiti gereklidir.